中国特色:“黑头法律”管不了“红头文件”

【新唐人2011年9月24日讯】 最近由黑龙江省直属机关工会工作委员会下发的一份红头文件,要求各省机关职工本着自愿的原则进行捐款,引公众议论不止。这已不是红头文件第一次出怪事,近年大陆发生的多起案例也显示,法律管不住红头文件,红头文件的效力甚至大于法律。在不少地方党政部门的红头文件往往具有压倒一切的权威,而这也成为了中国的又一大特色。

工会发文“索要”捐款

大陆媒体披露,一份由黑龙江省直属机关工会工作委员会下发的红头文件《关于省直机关2011年启动慈善“一日捐”活动的通知》,要求各省直机关职工本着自愿的原则,按照省级领导干部400元,厅级干部300元,处级干部200元,处级以下职工100元的标准进行捐款。

文件称,以省直机关党员和干部职工为对象,目的是为了规范捐款方式和途径,解决好多捐助的问题。文件要求将“一日捐”捐款额的75%返还给捐款单位。

黑龙江某省级机关刘姓职员表示,看着摆在面前的这份红头文件,气愤难抑,连捐款也要被强迫?这些返还款究竟怎么用了?

清华大学公共管理学院教授邓国胜认为,这75%返款并没有从原则上影响相关法律制度的规定,属于打擦边球,“单位内部通过基金会,再到慈善总会,环节太多,透明度不够,也有地方做政绩工程的嫌疑”

红头文件出怪层出不穷,从江苏邳州教育局发红头文件禁止教师“乱讲话”;到内蒙古公益事业联合会以“红头文件”向张学友演唱会主办方索取门票,这已经不是红头文件第一次出怪了。

在许多民众的眼中红头文件是权威、庄重的象征。但现今却变成单位领导随意利用的谋取部门利益的手段。作为仅次于法律、法规的政府文件,“红头文件”由来为何?主要负责发布哪些重要政策?为何频频“出位”?

“红头文件”泛滥成灾

1949年后,由于实行高度集中的计划经济体制,党委、政府作为政治、经济活动的组织者、指挥者,掌握著对经济要素的控制权、物资分配权、资金调拨权、人事任免权等。党和政府的命令就是体制运行的准则和依据,导致“红头文件”在行政活动中大量出现。

对于红头文件应包括什么内容、如何规定,迄今并无明文的规定,似乎只要是行政机关职权范围内的事项,都可以采用红头文件,这使得“红头文件”泛滥成灾。

由于各地情况千差万别,中央的规定往往抽象、概括,各地因地制宜制定,最终决定一方百姓福祉的“红头文件”往往出于一两个领导或者经办人员的动议。同时,由于行政职能的交叉设置,各地方、各部门为了行使各自权力,对同一事务制定的红头文件之间相互冲突也就不足为奇了。

2004年4月5日,一辆急救车依据黑龙江省物价局、交通厅、财政厅于2003年联合下发的《关于对“120”急救车免征通行费的通知》拒绝缴纳通行费,收费站则依据黑龙江省交通厅于2000年下发的《哈尔滨机场专用高速公路机动车辆通行费征收管理办法》要求急救车缴纳通行费,双方争执不下,致使1名等待急救的患者死亡。

法律管不住红头文件

“红头文件”往往具有压倒一切的权威。最典型的例子是,全国人大常委会2011年7月30日通过关于修改个税法的决定,从9月1日起,工资、薪金所得每月免征额为3500元。这项举国皆知的调整在个别地方却未能如期执行,理由很简单:税务部门“没有收到上级文件”。

红头文件给人们最直观的印象是红头和红色的印章。在学术上,最为人们所熟知的定义来自中国人民大学教授毛寿龙。他说,“红头文件”是指中国除了法律、法规、规章以及法律性的文件以外的规范性文件,是针对特定的组织给出相应的通知或者规范性的要求,是仅次于法律、法规、规章的政府文件。

中国公文写作研究会曾在一部专著中称,党的各级领导机关的公文种类多达14种,国家行政机关公文的种类有13种,这之中绝大多数都是“红头文件”。

在中国,数量惊人、种类繁多的“红头文件”可以有众多的分类方法。如,有人划分为政治类文件、信息类文件和管理类文件。毛寿龙所称的“红头文件”只是管理类文件中的一部分,它们可以是“规范性文件”,还可能是各种通知、请示、意见、公报乃至会议纪要。而同级机关之间来往的公函,可以被视为红头文件中的信息类文件。

近年发生的多起案例显示,“法律)不仅管不住红头文件,甚至“红头”的效力还要大于法律。

例如,某市政府在主持一起医患纠纷调解时,在达成的协议中规定,“由于双方发生肢体冲突均有人员受伤,双方责任自行承担不予追究刑事责任”,“红头文件”大过了法律的判决;有的地方政府给外来企业颁发“保护牌”,规定“未经政府特许,任何单位或团体,没有特殊原因,不能到重点保护企业检查”,“红头文件”赋予了相关单位“法外特权”。

清理与备案审查

“红头文件”的大量存在并非毫无理由。仅以狭义的“红头文件”而言,它至少可以缓解法律供给和法律需求之间存在的矛盾,在新的法律法规出台之前,“红头文件”不仅可以解决新的社会关系无法调整的问题,而且为制定相关法律奠定了实践基础。

此外,由于各地情况千差万别,中央的规定往往抽象、概括,各地因地制宜制定,最终决定一方百姓福祉的“红头文件”往往出于一两个领导或者经办人员的动议。

法律、法规的制定有非常严格的程序规范,一旦通过,具有很强的稳定性。“红头文件”主要是由党政机构相关领导班子、主要负责人甚至一把手单独制定,出台时由领导开会决定,甚至只是由个别领导签发,程序简单,也缺乏权力制约,更多反映的是领导班子和领导者的意志。

资料显示,1949年后,全中国已经开展了12次法规规章清理活动,其中5次全面清理,6次专项清理。不过,这种运动式清理无法从根本上治理“红头文件”之乱。

上海法治研究中心副主任麻国安指,清理并非治本之策,甚至备案审查制度也始终未能遏止问题红头文件频出。加强对红头文件的备案审查,才能有效解决与法律规范之间的矛盾和冲突,但由于备案审查部门与权力部门之间在利益上是共同体,监督制约难免流于形式。
有学者曾经撰文指出,要纠正“红头文件”存在的问题,必须建立相应的红头文件出台法律审查程序,设立一道安全阀门;切实发挥行政复议的审查纠正作用;建立完备的公示和清理制度;建立健全责任追究机制。这四大办法基本概括了政府部门、专家学者提出的所有建议。

相关文章
评论