中國特色:「黑頭法律」管不了「紅頭文件」

【新唐人2011年9月24日訊】 最近由黑龍江省直屬機關工會工作委員會下發的一份紅頭文件,要求各省機關職工本著自願的原則進行捐款,引公眾議論不止。這已不是紅頭文件第一次出怪事,近年大陸發生的多起案例也顯示,法律管不住紅頭文件,紅頭文件的效力甚至大於法律。在不少地方黨政部門的紅頭文件往往具有壓倒一切的權威,而這也成為了中國的又一大特色。

工會發文「索要」捐款

大陸媒體披露,一份由黑龍江省直屬機關工會工作委員會下發的紅頭文件《關於省直機關2011年啟動慈善「一日捐」活動的通知》,要求各省直機關職工本著自願的原則,按照省級領導幹部400元,廳級幹部300元,處級幹部200元,處級以下職工100元的標準進行捐款。

文件稱,以省直機關黨員和幹部職工為對象,目的是為了規範捐款方式和途徑,解決好多捐助的問題。文件要求將「一日捐」捐款額的75%返還給捐款單位。

黑龍江某省級機關劉姓職員表示,看著擺在面前的這份紅頭文件,氣憤難抑,連捐款也要被強迫?這些返還款究竟怎麼用了?

清華大學公共管理學院教授鄧國勝認為,這75%返款並沒有從原則上影響相關法律制度的規定,屬於打擦邊球,「單位內部通過基金會,再到慈善總會,環節太多,透明度不夠,也有地方做政績工程的嫌疑」

紅頭文件出怪層出不窮,從江蘇邳州教育局發紅頭文件禁止教師「亂講話」;到內蒙古公益事業聯合會以「紅頭文件」向張學友演唱會主辦方索取門票,這已經不是紅頭文件第一次出怪了。

在許多民眾的眼中紅頭文件是權威、莊重的象征。但現今卻變成單位領導隨意利用的謀取部門利益的手段。作為僅次於法律、法規的政府文件,「紅頭文件」由來為何?主要負責發布哪些重要政策?為何頻頻「出位」?

「紅頭文件」泛濫成災

1949年後,由於實行高度集中的計劃經濟體制,黨委、政府作為政治、經濟活動的組織者、指揮者,掌握著對經濟要素的控制權、物資分配權、資金調撥權、人事任免權等。黨和政府的命令就是體制運行的準則和依據,導致「紅頭文件」在行政活動中大量出現。

對於紅頭文件應包括什麼內容、如何規定,迄今並無明文的規定,似乎只要是行政機關職權範圍內的事項,都可以采用紅頭文件,這使得「紅頭文件」泛濫成災。

由於各地情況千差萬別,中央的規定往往抽象、概括,各地因地制宜制定,最終決定一方百姓福祉的「紅頭文件」往往出於一兩個領導或者經辦人員的動議。同時,由於行政職能的交叉設置,各地方、各部門為了行使各自權力,對同一事務制定的紅頭文件之間相互沖突也就不足為奇了。

2004年4月5日,一輛急救車依據黑龍江省物價局、交通廳、財政廳於2003年聯合下發的《關於對「120」急救車免征通行費的通知》拒絕繳納通行費,收費站則依據黑龍江省交通廳於2000年下發的《哈爾濱機場專用高速公路機動車輛通行費征收管理辦法》要求急救車繳納通行費,雙方爭執不下,致使1名等待急救的患者死亡。

法律管不住紅頭文件

「紅頭文件」往往具有壓倒一切的權威。最典型的例子是,全國人大常委會2011年7月30日通過關於修改個稅法的決定,從9月1日起,工資、薪金所得每月免征額為3500元。這項舉國皆知的調整在個別地方卻未能如期執行,理由很簡單:稅務部門「沒有收到上級文件」。

紅頭文件給人們最直觀的印象是紅頭和紅色的印章。在學術上,最為人們所熟知的定義來自中國人民大學教授毛壽龍。他說,「紅頭文件」是指中國除了法律、法規、規章以及法律性的文件以外的規範性文件,是針對特定的組織給出相應的通知或者規範性的要求,是僅次於法律、法規、規章的政府文件。

中國公文寫作研究會曾在一部專著中稱,黨的各級領導機關的公文種類多達14種,國家行政機關公文的種類有13種,這之中絕大多數都是「紅頭文件」。

在中國,數量驚人、種類繁多的「紅頭文件」可以有眾多的分類方法。如,有人劃分為政治類文件、信息類文件和管理類文件。毛壽龍所稱的「紅頭文件」只是管理類文件中的一部分,它們可以是「規範性文件」,還可能是各種通知、請示、意見、公報乃至會議紀要。而同級機關之間來往的公函,可以被視為紅頭文件中的信息類文件。

近年發生的多起案例顯示,「法律)不僅管不住紅頭文件,甚至「紅頭」的效力還要大於法律。

例如,某市政府在主持一起醫患糾紛調解時,在達成的協議中規定,「由於雙方發生肢體沖突均有人員受傷,雙方責任自行承擔不予追究刑事責任」,「紅頭文件」大過了法律的判決;有的地方政府給外來企業頒發「保護牌」,規定「未經政府特許,任何單位或團體,沒有特殊原因,不能到重點保護企業檢查」,「紅頭文件」賦予了相關單位「法外特權」。

清理與備案審查

「紅頭文件」的大量存在並非毫無理由。僅以狹義的「紅頭文件」而言,它至少可以緩解法律供給和法律需求之間存在的矛盾,在新的法律法規出臺之前,「紅頭文件」不僅可以解決新的社會關系無法調整的問題,而且為制定相關法律奠定了實踐基礎。

此外,由於各地情況千差萬別,中央的規定往往抽象、概括,各地因地制宜制定,最終決定一方百姓福祉的「紅頭文件」往往出於一兩個領導或者經辦人員的動議。

法律、法規的制定有非常嚴格的程序規範,一旦通過,具有很強的穩定性。「紅頭文件」主要是由黨政機構相關領導班子、主要負責人甚至一把手單獨制定,出臺時由領導開會決定,甚至只是由個別領導簽發,程序簡單,也缺乏權力制約,更多反映的是領導班子和領導者的意誌。

資料顯示,1949年後,全中國已經開展了12次法規規章清理活動,其中5次全面清理,6次專項清理。不過,這種運動式清理無法從根本上治理「紅頭文件」之亂。

上海法治研究中心副主任麻國安指,清理並非治本之策,甚至備案審查制度也始終未能遏止問題紅頭文件頻出。加強對紅頭文件的備案審查,才能有效解決與法律規範之間的矛盾和沖突,但由於備案審查部門與權力部門之間在利益上是共同體,監督制約難免流於形式。
有學者曾經撰文指出,要糾正「紅頭文件」存在的問題,必須建立相應的紅頭文件出臺法律審查程序,設立一道安全閥門;切實發揮行政復議的審查糾正作用;建立完備的公示和清理制度;建立健全責任追究機制。這四大辦法基本概括了政府部門、專家學者提出的所有建議。

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