洪昭隆:普选前 需要有罢免行政长官的权利

假设我们在2017年普选行政长官,能够实现真正的自由、平等和普及的选举的话。在行政长官管理的时候,就有可能出现实质上的民主问责,即由民主选举赋与行政长官的权力,并能够透过民主机制使其向全民负责其决策之得失。比较可惜的是,现时针对人大常委会831决议或雨伞运动的讨论焦点,都是集中在提名程序,包括是否加入公民提名或担心的是提委会的组成仍然是由少数特权人士代表大众,所提名出来的行政长官,并不一定具有“民主问责”的元素。但更进一步的问题是,那怕大家真的是一人一票选出特首,甚至包括有公民提名的特首选举,市民能否因此而有效问责将来普选出来的行政长官?甚至将其罢免?

特首高官只向中央问责

我绘画了以下的图表向大家解释现时香港政治制度的问责情况。实线的箭咀代表了有实质的问责机制和途径,而虚线则是指有问责途径,但执行时会出现不少的阻碍。

从上图可见,现时对本港行政长官和问责局长的“问责”最有力的执行者是中央政府,机制和条文确切地写在宪制性文件之上。

关于行政长官的问责和任免,写在《基本法》第四十三条及四十五条之上:

第四十三条
香港特别行政区行政长官依照本法的规定对中央人民政府和香港特别行政区负责。

第四十五条
香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生,由中央人民政府任命。

而参考立法会相关的文件,问责制主要官员的任命三项程序如下:

行政长官所选拔的主要官员人选接受品格审查和健康检查;
在完成品格审查和健康检查后,由行政长官提名并报请中央人民政府任命;
在中央人民政府批准拟议任命后,香港特别行政区政府便会与主要官员签订聘用合约。
由此可见,中央对特首和主要官员有实质的任免和问责权力,同时主要官员也同时向特首及中央政府负责。但是有关特首对香港特区负责的一项和主要官员向议会和市民问责的制度,仍然未确立。

被阉割了的议会问责

议会问责是指通过议员向官员提出相关的质询,甚至追究责任。参考实行议会内阁制的英国议会经验,当行政机关及其官员违法行使职权时,议会将通过下述三条渠道追究其相关责任。

下议院可以对个别大臣进行质询,要求获得口头或书面的答复。
不信任投票,议会以表决的方式对官员表示信任与否。
调查,组织专门机构对政府进行调查。
再回到上图,我以虚线指出特首和问责官员和立法会之间的“问责”关系,原因是本港对他们没有一个具有实权的制度,应对他们的渎职行为。

首先,对行政长官的问责,现行机制下,立法会在弹劾特首时,须得过直选及半数功能组别议员赞成。但在分组点票的机制下,弹劾议案基本难以通过。只是一具“白纸黑字”的空文。

至于所谓问责主要官员,现时立法会和市民是无任何具有实权的问责能力,因为主要官员的任免权力在特首及中央之手,就算主要官员严重渎职,议会只能通过不具约束力的咨询和法案,甚至权力及特权法调查成立后,罢免官员的行动,也只能通过特首进行。

罢免权的重要性

参考孙中山在创建三民主义时提倡:“人民应有选举、罢免、创制、复决的权利。其中选举与罢免是由人民来决定是否要任用与撤换一位政府公职人员。”市民掌握罢免权,就可以对自己所选出的官员或民意代表,因其表现不符合期望,在其任期未满之前,迫其离职。更重要的是罢免权是与选举权的相对权利,选举是人民对民意代表赋予适切而又有制约的权力,而罢免则为收回授权的权利,二者缺一不可。上述的权利早在古希腊时期已经有记载,而中国宪法第六十五条也订明:“全国人民代表大会选举并有权罢免全国人民代表大会常务委员会的组成人员。”,并有各级政法机关的罢免规定。

然而,现今香港特首的问责和罢免制度设计,市民对特首没有实质的任免和问责权力。根据《基本法》第五十二条,只列出了行政长官因严重疾病,或因法案或提案与立法会发生严重冲突而必须辞职;第七十三条则指立法会可委托终审法院首席法官负责组成独立的调查委员会通过进行调查,以全体议员三分之二多数通过,可提出弹劾案,报请中央人民政府决定。然而前者的辞职是个人的决定;后者在弹劾案通过后的进一步行动也没有说明。假设将来一人一票普选特首,这样的制度设计,最起码产生了两个问题:

首先是立法会构成并不直接反映民意。在现时泛民建制分明的政治状态下,立法会提出弹劾特首议案时,须分别得到直选及功能组别议员过半数赞成,在分组点票的机制下,弹劾议案基本上难以通过。2012年的弹劾梁振英的例子便证实了,因为制度设计的矛盾,居然导致了由少数人的授权如功能组别议员,否决了直选民意代表提案的荒谬情况。何况成功弹劾特首,也不代表中央必须将特首立刻罢免下台。

其次最核心的问题是,在2017年我们用最简单的一人一票投票授权予民选特首管治香港,但当他表现不合格的时候,法律上却没有任何的程序,可以让市民在特首任期中直接取回授权。这样的做法比较中国内地各级人民代表大会能提案及罢免人民代表更落后,更会导致不称职者,可以利用人民授权的名义继续执政,进一步破坏香港的稳定。

最后可以指出的是,从在2013年郝铁川的言论可见的,中央清楚特首罢免权对管治相当重要,但在可见的将来,继续将上述权力紧握在中央手中,也许是确保特首爱国爱港的其中一种手段。

文章来源:独立媒体

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