王赫:中共新發萬億特別國債打水漂?

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10月24日,中共人大授權國務院增發一萬億國債,並調整2023年中央預算方案。這屬非常規動作,相當罕見,但能起多大作用則是另外一個問題。

就預算調整而言,上一次還是15年前。2008年汶川大地震,中央財政建立災後恢復重建基金(2008年安排700億元),其中從中央預算穩定調節基金中調入600億元,通過調整年初預算中車輛購置稅、彩票公益金和國有資本經營預算的支出結構安排100億元。中央財政2006年建立中央預算穩定調節基金,當時尚有1,032億元可以動用,調出600億專項用於災後重建,還算合理。

不過,2008年預算調整幅度很小,並沒起多大作用。真正造成廣泛(國內外)、深遠效果的(利弊都有,許多研究者認為弊大於利),是當局這年應對金融風暴而推出的四萬億經濟刺激計劃。

今天這一次預算調整,幅度比2008年大多了。按照中共人大決議,未來中央財政將在今年第4季增發2023年國債人民幣10,000億元,作為特別國債管理,今年擬安排使用5,000億元,結轉明年使用另外的5000億元。中央財政赤字將由3.88萬億增加到4.88萬億,預計赤字率由3%提高到3.8%左右。而增發的國債全部通過轉移支付方式,安排給地方政府,目的是支持今年洪災的「災後恢復重建」。

特別國債相對一般國債而言,是特定時期發行、用於特定目的的國債,主要是服務於經濟改革、應對重大突發事件等;特別國債不計入赤字,但納入債務餘額管理。此前,特別國債有過三次新發和兩次續發。

第一次新發是1998年,定向發行總額為2,700億元的特別國債,補充國有四大行的資本金(四大行已「技術性破產」)。第二次新發是2007年,為解決外匯儲備高速增長引發流動性過剩問題,發行15,500億元特別國債,作為成立中國投資有限責任公司的資本金。第三次新發是2020年6月,發行1萬億元抗疫特別國債,主要用於公共衛生等基礎設施建設和抗疫相關支出。

兩次續發是針對2007年的15,500億元特別國債。15,500億元特別國債中,有13,500億元是定向發行的。第一次續發是2017年,因為當年定向發行的特別國債中有6,000億元到期,財政部滾動發行六千億元特別國債予以置換。第二次續發是2022年,也是針對2007年的特別國債到期部分的續作,財政部以2.48%利率發行7,500億元特別國債。

此次國債「按特別國債形式管理」,但與2020年萬億特別國債不同的是,此次國債列入中央赤字。從列入赤字這一特徵,此次增發的國債與此前中國一度長期發行的「長期建設國債」有共同之處,財政部曾分別在1998年8月、1999年8月、2000年8月增發1000億、600億、500億元的10年期國債,也叫長期建設國債,三次均通過調整赤字規模的方式實現增發,三次國債資金主要用於加快基礎設施建設、增加建設性支出。

前三次新發特別國債,分別相距9年、13年,這第四次距第三次卻僅3年。而且,前三次特別國債都是針對特殊情形,這第四次完全不同,針對的是中國經濟的大盤動搖。這第四次特別國債名義上為「災後重建」,實際還是為加碼基礎建設投資,以此來提振經濟,維持一定的GDP增長率。因為中國經濟是「速度效益型」,只要有一定的經濟增速,什麼問題都可以一時掩蓋下來;但速度一落,什麼問題都浮現了。所以,當局的經濟政策核心目標是保經濟增長率(5%),包括發行這次特別國債。

問題是,如果經濟大盤動搖, 10000億特別國債只是杯水車薪,當局不可能不知道這一點,可為什麼不擴大發行呢?非不願也,是不能也。因為中共財政捉襟見肘、投鼠忌器。

第一,地方債務太大、風險太高,中央沒能力也沒意願兜底。

多年來,財稅體制不合理,中央地方財政博弈激烈。地方擺爛,欠債就沒想過還。中央呢?不買單,態度強硬——「誰家的孩子誰抱走」,擔心口子一開、洪水滔天。

截至2023年6月末,全國地方政府債務餘額377,999億元,其中一般債務148,608億元,專項債務229,391億元。而專項債務所對應的項目大都是包裝出來的,根本沒有償還能力。這個大坑,中央清楚,已在採取防範措施(這還不包括體量高達約60億萬億的地方隱性債務)。

舉例而言。今年8月大陸媒體報道,在今年第二批專項債項目審核中,12個高風險省份的項目審核通過率較低。高風險省份除涉及安全、跨省跨流域的重大項目外,原則上不得新上政府投資項目。

又如,財政部審查地方的政府與社會資本合作項目(PPP),發現全是雷,非常惱火,搞個一刀切:2023年PPP進入停擺狀態,財政部PPP中心項目庫暫停入庫。今年6月28日,中共人大財政經濟委員會關於2022年中央決算草案審查結果的報告中,也提出「嚴格規範」PPP。

第二,中央也不敢把地方推入絕路,還得提供有限支持。

如果地方債務暴雷,那就絕不僅僅是債務危機、財政危機,也是金融危機,不僅僅是區域性風險,而可能升級為系統性風險。所以,在對地方保持高壓的同時,也要為地方排雷。7月24日,中共中央政治局會議指出「要有效防範化解地方債務風險,制定實施一攬子化債方案」。

一個大動作是安排地方發行萬億特殊再融資債券。據陸媒統計,10月6日至10月24日,全國25個地區披露的特殊再融資債券已突破了1萬億元,總額為10126.7939億元。其中已發行規模為7,362.94億元,內蒙古、雲南兩省份額度已超千億。

這裡說明一下,普通的再融資債用於償還到期舊債的本金,指定用途;而特殊再融資債用於償還地方政府存量債務,可以靈活使用,其實質是債務置換和隱性債務顯性化,短期有利於避免債務到期引發的流動性風險,但只是恢復再融資能力的權宜之計。歷史上,特殊再融資債曾出現過兩輪發行高峰。第一輪:2020年12月-2021年9月,共計發行6,278億元(重慶、天津、江蘇、新疆、貴州5地發行規模分別為500、484、472、443和397億元),主要用於建制縣隱性債務化解試點;第二輪:2021年10月-2022年6月,共發行5,041.8億元,主要用於全域無隱性債務試點,集中於北京、廣東、上海(分別為3,252.3、1,134.8和654.8億元)。而本輪呢?不僅發行進度過萬億僅用時半個多月,以往發行周期至少在半年以上;而且發行規模超萬億(最高可達1.6萬億),也遠超以往。本輪發行之急迫,其所對應的則是地方債務風險之高企,以及當局之焦慮。

另一個大動作就是發行本次萬億特別國債。需要指出的是,本次特別國債與以往不同,列入中央赤字,也就是說,本金、利息償付,都由中央承擔。這在某種程度上,可視為地方的一個勝利。中國的政府債務,絕大部分都在地方(而國際上普遍是中央政府槓桿率高、地方政府槓桿率低);事實上,當前中央政府國債餘額28萬億,舉債的空間甚大。本次萬億特別國債全部通過轉移支付方式安排給地方,地方不承擔本息,可減輕地方債務壓力、財政收支平衡壓力,可謂「中央加槓桿、地方去槓桿」。

有學者甚至將此解讀為「中央發力發展,地方專注化債」。可問題是,這並非當局的初衷,只是為救急、被迫為之,要當局像發行長期建設國債那樣持續10年發行特別國債來支持地方化債,幾無可能。

結語

當前,當局密集發債:一是發行萬億特別國債(用於「災後重建」),二是發行萬億特殊再融資債券(用於償還地方存量債務,包括清理拖欠企業帳款),三是提前下達2024年度地方債部分新增限額(估計一般債和專項債提前批額度最高為4,320億元和2.28萬億元)。三者合計超4萬億,力度空前。

不過,中國經濟大盤已經動搖,中國經濟超120萬億的體量,要達到5%的目標增速,僅靠上述發債遠遠不夠。

當局發債的直接目的,是避免地方發生債務危機,通過政府投資來撬動社會投資,通過基礎設施投資來全面帶動固定投資,發揮「四兩撥千金」、「投資的關鍵作用」。然而,股市跌破3,000點,對美元匯率長時間「破7」,樓市一蹶不振,國際資金大撤退,表明國內外對中國經濟走向的判斷趨於一致,對中共經濟政策已不抱期望,中國經濟倒退20年的趨勢越發明顯。

在這樣一個背景下,中共發行再多的債,都是打水漂。過去的「借雞下蛋」,時移世異,已經變成「雞飛蛋打」了。

本文只代表作者的觀點和陳述。

(轉自大紀元/責任編輯:劉明湘)

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